Die Kommunalpolitische Vereinigung der CDU und CSU Deutschlands hat eine Ad-Hoc-Arbeitsgruppe eingesetzt, die Vorschläge erarbeiten soll, wie grundsätzlich die Struktur der Aufgaben und Ausgaben der Kommunen verändert werden muss, um Schulden in der Zukunft verhindern zu können. Die Ergebnisse der Ad-Hoc-Arbeitsgruppe wurden am 21. Mai 2010 in dem KPV-Bundesfachausschuss Finanzen und am 11. Juni 2010 im Bundesvorstand und Hauptausschuss beraten und beschlossen.
I. Analyse
Die zunehmende Bindung öffentlicher Finanzmittel durch den Sozialstaat lässt auch die Kommunen immer mehr zu Vollzugsorganen staatlicher Gesetzgebung zu Lasten kommunaler Selbstverwaltung werden. Entfielen im Jahr 1970 noch rund 15% der kommunalen Ausgaben auf Soziales, liegt der Anteil inzwischen bei über 35%. Gerade umgekehrt entwickelte sich das Investitionsvolumen. Daher haben die mit dem Konjunkturpaket II des Bundes zur Verfügung gestellten Investivmittel nicht nur konjunkturelle Bedeutung, sondern in den Kommunen auch einen wichtigen Beitrag zur Nachholung notwendiger Investitionen geleistet. Dessen ungeachtet drohen insbesondere die gesetzlich übertragenen Soziallasten immer mehr Kommunen dauerhaft zu überfordern. Ein Drittel des Bruttoinlandsproduktes (BIP) und damit 2/3 aller öffentlichen Haushaltsmittel sind durch Sozialausgaben gebunden.
Die ihrem Wesen nach nur für kurzfristige Liquiditätsengpässe bestimmten Kassenkredite dienen in immer mehr Städten der dauerhaften Finanzierung aufgelaufener Defizite. Dabei ist sowohl eine regionale Häufung als auch eine dramatische Dynamik festzustellen. Von 1,2 Mrd. Euro in 1992 wuchs der Kassenkreditbestand bis Ende 2009 auf 32,6 Mrd. Euro. Hiervon entfallen mehr als die Hälfte (50,6%) auf Städte in NRW und hiervon wiederum 2/3 allein auf weniger als 20 Städte. Eine auffällig regionale Häufung von Kassenkrediten in Relation zur Einwohnerstärke besteht ferner in Rheinland-Pfalz, dem Saarland und Teilen Niedersachsens.
Die Ursachen für diese Häufung liegen in einer spezifischen Sozial-, Wirtschafts- und Siedlungsstruktur vor allem der früh industrialisierten Städte. In vielen dieser Städte sind selbst in den besten Jahren der Kommunalfinanzen (2007 und 2008) die Kassenkredite weiter gestiegen, während die kommunale Ebene insgesamt Überschüsse erzielen konnte. Aber auch der ländliche Raum und die mittleren Städte leiden unter diesen Erscheinungen. Hinzu kommen die für die gesamte kommunale Ebene geltenden Gesichtspunkte des finanzpolitischen Ordnungsrahmens sowie endogene Faktoren der Kommunalpolitik.
Durch die kommunale Doppik wird die Endlichkeit der Finanzierung von Defiziten durch Kassenkredite transparent: Inzwischen befinden sich 17 von 427 Gebietskörperschaften in NRW in drohender Überschuldung, also dem spätestens mittelfristigen Verbrauch des bilanziellen Eigenkapitals. Die hieran geknüpfte Rechtsfolge ist faktisch das Ende kommunaler Selbstverwaltung in diesen Städten. Entscheidungen über Investitionen, Personal und freiwillige Leistungen werden dort nicht mehr von den gewählten Organen, sondern von Beamten der staatlichen Kommunalaufsicht getroffen. Wenn die Finanzlage in immer mehr Kommunen derart existenzielle Einschnitte herbeiführt, sieht die KPV hierin eine drohende Veränderung für unser gesamtes demokratisches Gemeinwesen. Die verfassungsmäßig geschützten Güter der kommunalen Selbstverwaltung und der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse sind in Gefahr. Das in Artikel 28 des Grundgesetzes gewährleistete Recht der Gemeinden, Städten und Landkreisen, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln, ist vielerorts hinlänglich ausgehebelt. Diesem schleichenden Angriff auf die Verfassung gilt es nun entgegenzutreten.
II. Grundsätzliche Erwägungen
Zur Glaubwürdigkeit der Städte, Gemeinden und Landkreise ist es dringend geboten, nicht nur zu fordern, sondern alle Maßnahmen zur eigenen Haushaltskonsolidierung zu ergreifen und Management- und Finanzierungspotentiale auszuschöpfen.
Zur Konsolidierung der Finanzen des Bundes, der Länder und der Kommunen bedarf es einer elementaren Debatte über die zukünftige Rolle des Staates, der Kommunen und der Eigenverantwortung der Menschen. Das einfache Fordern der Verschiebung von Finanzmassen zwischen den staatlichen Ebenen bringt uns angesichts der Tatsache, dass auch Bund und Länder einen negativen Finanzierungssaldo haben, zum Teil in der Relation zum Haushaltsvolumen gesehen sogar noch höher als im kommunalen Bereich, nicht weiter. Keine Ebene ist in der Lage Finanzmasse abzugeben. Deshalb bedarf es einer tiefergehenden Diskussion, die an die Ursachen für den negativen Finanzierungssaldo der Kommunen anknüpft.
Wir müssen zunächst aufarbeiten, wo die Ursache für die strukturellen Defizite der Haushalte von Gemeinden, Städten und Landkreisen liegen. Dazu müssen die Einnahmen und Ausgaben ohne Finanzierungsanteile und ohne Investitionen einander gegenübergestellt werden (vergleiche Anlage). Über die in der volkswirtschaftlichen Statistik hinaus vorgesehenen großen Gruppeneinteilungen müssen insbesondere bei den durch Bundes- und Landesgesetze verursachten Ausgaben spezielle Einnahmen und Ausgaben einander gegenübergestellt werden. Nur auf der Basis einer solchen Analyse besteht eine hinreichende Aussicht auf Erfolg in der Diskussion. Dabei kann die Lösung in zwei Richtungen gehen, entweder gibt es zusätzliche Einnahmen oder die Leistungsvorgaben werden durch Absenkung der Ausgabeverpflichtungen korrigiert.
Die Analyse auf der Einnahmenseite müsste die Investitionszuweisungen von Bund und Ländern, die laufenden Zuweisungen von Bund und Land, die Gebühreneinnahmen, sonstige Steuereinahmen, die anteilige Umsatzsteuer, die anteilige Einkommensteuer und die netto Gewerbesteuer sowie die Grundsteuer erfassen.
Strukturelle Lücke
Über Jahrzehnte ohne Konnexitätsregeln sind Aufgaben auf die Kommunen verlagert worden, ohne die Finanzierung sicher zu stellen. Für neue Gesetze ist der Durchgriff des Bundes auf die Kommunen grundgesetzlich verboten. Bestehende Gesetze müssten nun konsequenterweise fortlaufend zurückgenommen und durch verfassungsgemäße Regelungen ersetzt werden. Für daraus entstandene kommunale Altschulden müssen Bund und Länder Lösungen entwickeln.
Wenn die Haushalte von Bund und Ländern ab 2016 für den Bund und für die Länder ab 2020 grundsätzlich ohne Kredite auszugleichen sind, bedeutet dies massive Ausgabenkürzungen oder aber massive Einnahmesteigerungen. Dies wird sich auch auf alle Finanzausgleichssysteme auswirken. Es bedarf einer Klärung, auf welche Art und Weise die Schuldenbremse für die Kommunen umgesetzt wird bzw. welche Wirkungen diese auf die Kommunen hat.
Die demographische Entwicklung nach den Ergebnissen der 12. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung verschärft die Einnahmesituation von Bund und Ländern und Kommunen drastisch. Im Jahr 2050 wird in den neuen Bundesländern die Bevölkerung auf
65 % und in den alten Bundesländern auf durchschnittlich 85 % der Bevölkerung des Jahres 2007 zurückgehen. Das bedeutet eine erhebliche Steigerung der Transferempfänger und gleichzeitig ein erheblicher Rückgang von Steuerzahlern. Deshalb ist für das Gemeindefinanzsystem ein demographischer Faktor zu entwickeln und zu berücksichtigen.
Die Analyse der Ausgabenseite müsste die Sachinvestitionen, die Bauinvestitionen, den Sachaufwand, detailliert die sozialen Leistungen, die Personalausgaben und die sonstigen Ausgaben erfassen.
III. Konsequenzen
Die KPV begrüßt die Einsetzung der Regierungskommission zur Gemeindefinanzreform mit ihren Arbeitsgruppen (Strukturanalyse, Rechtsetzung, Standardsetzung, Steuern) und die Beteiligung der Kommunalen Spitzenverbände.
Die KPV fordert ganz generell im Interesse einer dauerhaften Leistungsfähigkeit der Kommunen, die strukturelle Lücke zu schließen. Dabei kommen grundsätzlich die Zuweisung zusätzlicher Mittel oder der Abbau von Ausgabeverpflichtungen in Betracht.
Zur Wahrung der kommunalen Selbstverwaltung muss den Kommunen ein ausreichender Spielraum für Aufgaben des eigenen Wirkungskreises verbleiben.
Unter anderen kommen folgende Maßnahmen in Betracht:
Rückwirkende Konnexität
Bestehende Leistungsgesetze müssen hinsichtlich ihrer Kostenwirkung bei den Kommunen analysiert und quantifiziert werden. Für die vom Bund veranlassten und gesetzlich geregelten Sozialbereiche sind die Ausgaben zu verringern oder ist eine höhere Beteiligung des Bundes notwendig.
Öffnungsklauseln
Die bestehenden Leistungsgesetze sind an die unterschiedlichen regionalen Lebensbedingungen anzupassen. Den Ländern sollte die Möglichkeit eröffnet werden mehr vor Ort zu gestalten und individuell zu entscheiden. Damit können Subsidiarität und Kommunale Selbstverwaltung einen neuen Stellenwert bekommen. Kommunen werden im Wettbewerb um Einwohner gestärkt.
Gesetzesfolgenabschätzung
Die Kommunen sind durch die Kommunalen Spitzenverbände bei der Folgenabschätzung der Gesetzgebung des Bundes und der europäischen Union zu beteiligen. Es geht dabei auch um mittelbare Auswirkungen von Gesetzen und Verordnungen meist durch ihre Auswirkungen im sozialen Bereich. Eine grundsätzliche zeitliche Befristung von Gesetzen oder eine generelle Einführung einer Revisionsklausel zur Überprüfung der Leistungsgesetze können die Auswirkungen auf die Kommunen berücksichtigen, wenn sich Rahmenbedingungen geändert haben. Hinsichtlich der tatsächlichen Wirkungen im Verlauf des Gesetzesvollzugs kann der Bundesrechnungshof bzw. können die Landesrechnungshöfe die notwendigen Überprüfungen durchführen.
Kommunale Steuern
Im Rahmen der Gemeindefinanzkommission muss ein Konzept zur Stabilisierung der Gemeindefinanzen entwickelt werden. Dabei müssen Einnahme- und Ausgabezyklen besser synchronisiert werden.
In diesem Rahmen sind alle Vorschläge vorurteilsfrei zu untersuchen und für die wichtigsten Proberechnungen zu erstellen.
